Die Klagebefugnis nach deutschem Recht vor dem Hintergrund der Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts

Baumgartner, Ulrich

Kurzübersicht

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ISBN: 978-3-937231-44-0
Veröffentlicht: 2005, 1. Auflage, Einband: Broschur, Seiten 300, Format DIN A5, Gewicht 0.38 kg
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Die Klagebefugnis nach deutschem Recht vor dem Hintergrund der Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts

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Zum Inhalt:
Der Vormarsch der „Europäisierung“ hat mittlerweile das gesamte Rechtssystem der EU-Mitgliedstaaten erreicht. Das Verwaltungsrecht ist dabei den Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts in besonderer Weise ausgesetzt. Der Grund ist vornehmlich darin zu erblicken, dass die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft überwiegend die innerstaatlichen Verwaltungsorgane als Adressaten bestimmen. In vorderster Linie sind es somit die nationalen Verwaltungsrechtssysteme, die dem europäischen Einfluss ausgesetzt sind. Dabei gerät auch der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz zunehmend in den Einflussbereich des Gemeinschaftsrechts.

Ein zentrales Problem des Verwaltungsprozesses und gleichzeitig der Punkt, wo die unterschiedlichen Konzeptionen des Gemeinschaftsrechts sowie zahlreicher Mitgliedstaaten am heftigsten aufeinander prallen, ist die Frage der verwaltungsprozessualen Klagebefugnis. Erstaunlicherweise ist bisher weitgehend ungeklärt, ob und unter welchen Voraussetzungen gemeinschaftsrechtliche Rechtspositionen vor nationalen Gerichten einklagbar sind. Die vorliegende Arbeit untersucht – auch anhand eines Rechtsvergleiches der wichtigsten mitgliedsstaatlichen Rechtsordnungen – inwieweit das Gemeinschaftsrecht hier eine Neubestimmung des deutschen Systems des Verwaltungsrechtsschutzes erfordert.

§ 1 Ziele der Untersuchung
Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf die Regelung des Zugangs zu den deutschen Verwaltungsgerichten zu untersuchen. Die Frage, wer vor Gericht klagen kann, stellt die in der Praxis entscheidende Weichenstellung bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfes dar. Modifizierungen der Initiativberechtigung haben weitreichende Konsequenzen für Qualität und Effektivität des gewährten Rechtsschutzes. Die Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts in diesem sensiblen Bereich gilt es daher eingehend zu analysieren. Im Folgenden sollen die bereits zu beobachtenden Veränderungen der deutschen Regelung der verwaltungsprozessualen Klagebefugnis untersucht und Möglichkeiten einer Integration aufgezeigt werden. Die Arbeit verfolgt dabei zwei voneinander zu unterscheidende, jedoch aufeinander aufbauende Ziele:
Zunächst soll gezeigt werden, in welcher Weise das Gemeinschaftsrecht zu einer Vermehrung der individuell einklagbaren Rechtspositionen beiträgt. Es ist der Frage nachzugehen, unter welchen Voraussetzungen Normen des Gemeinschaftsrechts individuell und vor nationalen Gerichten einklagbare Rechtspositionen generieren. Dabei ist zu unterscheiden zwischen transformationsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten und solchen, die eine unmittelbare Wirkung in den Mitgliedstaaten entfalten. Im zuerst genannten Bereich rückt das nationale Recht in den Mittelpunkt, da innerstaatliches Umsetzungsrecht eingeklagt wird. Hier ist zu fragen, unter welchen Umständen europäisches Richtlinienrecht einen Auftrag an den deutschen Umsetzungsgesetzgeber enthält, im nationalen Recht einklagbare Rechte zu schaffen. Für das unmittelbar anwendbare Gemeinschaftsrecht stellt sich die Problematik anders dar: Hier gilt es zu zeigen, unter welchen Voraussetzungen derartige Normen direkt vor deutschen Verwaltungsgerichten einklagbar sind.
Die Durchsetzungsproblematik gemeinschaftsrechtlich imprägnierter, subjektiver Rechte stellt sich also auf zwei unterschiedlichen Ebenen. Es existieren, anders ausgedrückt, zwei Kategorien subjektiver Rechte aus Gemeinschaftsrecht: Zum einen subjektive Rechte, die aus der unmittelbaren Wirkung von Primär- und Sekundärrecht, also aus dem Gemeinschaftsrechtsakt selbst folgen. Zum anderen individuelle Rechte, die ihren Ursprung im Richtlinienrecht haben, jedoch erst durch Transformation auf mitgliedstaatlicher Ebene zur Entstehung gebracht werden müssen. Beide Fragestellungen wurden bislang insbesondere im Umwelt- und Vergaberecht akut. Diese Rechtsmaterien stehen daher auch im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung. Die praktisch wichtigste Darstellungsform des Gemeinschaftsrechts ist dabei die Richtlinie. In einem zweiten Schritt soll gezeigt werden, auf welche Art und Weise mit solcherart identifizierten, individuell einklagbaren Rechtspositionen im System des deutschen Verwaltungsprozessrechts umzugehen ist. Es stellt sich für jede Art von Gemeinschaftsnorm – unmittelbar wirksam oder transformationsbedürftig – die Frage, ob eine Gleichstellung solcher Rechte mit einem subjektiv-öffentlichen Recht deutscher Prägung zwingend geboten ist oder ob sich nicht auch andere Lösungsmöglichkeiten anbieten. Da es sich um eine rein nationalrechtliche Fragestellung handelt, hat die europäische Rechtsprechung in diesem Zusammenhang nur eingeschränkte Bedeutung. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es dabei, einen Rezeptionsmodus zu entwickeln, der eine effektive Integration der europäischen Vorgaben ermöglicht. Die denkbaren Alternativen reichen dabei von einer unveränderten Beibehaltung der Schutznormlehre bis hin zu deren völliger Aufgabe.
Von der Problematik der Initiativberechtigung abgesehen manifestiert sich der Einfluss des Gemeinschaftsrechts außerdem in zwei weiteren Teilbereichen des nationalen Verwaltungsprozessrechts: Sowohl der Komplex des einstweiligen Rechtsschutzes als auch die Frage der gerichtlichen Kontrolldichte verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen sind teilweise detaillierten europäischen Vorgaben unterworfen.
Diese Bereiche sollen jedoch im Folgenden weitgehend ausgespart bleiben. Lediglich die Frage einer Absenkung der gerichtlichen Kontrolldichte wird abschließend aufgrund ihrer Sachnähe überblicksartig behandelt.

§ 2 Gang der Untersuchung
Die angestrebte europäische Rechtsgemeinschaft lässt ein Bedürfnis nach einheitlicher Rechtsanwendung entstehen. Rechte aufgrund gemeinschaftlicher Normen müssen in sämtlichen Mitgliedstaaten gleichermaßen einklagbar sein. Die Kriterien zur Identifikation klagefähiger Rechtspositionen aus Gemeinschaftsrecht sind folglich gemeinschaftsweit einheitlich zu bestimmen. Aus diesem Grunde ist es notwendig, sich zunächst über die entsprechenden Maßstäbe der prägenden nationalen Rechtsordnungen in der Europäischen Union sowie des Gemeinschaftsrechts Klarheit zu verschaffen. Diesem Ziel dient das erste Kapitel. An einen Überblick über die Bedeutung des subjektiv-öffentlichen Rechts im deutschen Verwaltungsprozessrecht schließt sich eine Darstellung der Initiativberechtigung im französischen und englischen Recht sowie der entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Dogmatik im Bereich der Eigenverwaltung an.

Das zweite Kapitel geht der Frage nach, welche Vorgaben das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten in bezug auf die Ausgestaltung des nationalen Rechtsschutzes macht, sobald der mittelbare Vollzug gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften betroffen ist. Außerdem ist hier der Frage nachzugehen, was aus Gemeinschaftssicht unter einem subjektiven, einklagbaren Recht zu verstehen ist.

Im Anschluss an diese vorbereitenden Ausführungen wird in Kapitel drei ein Kriterienraster entwickelt, um diejenigen Fälle zu bestimmen, in denen europäisches Richtlinienrecht die nationalen Gesetzgeber verpflichtet, im Wege der Umsetzung im innerstaatlichen Recht einklagbare subjektive Rechte zu verankern. Der Analyse der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sowie der relevanten Literaturstimmen folgt die Formulierung eines eigenen Vorschlages.

Das vierte Kapitel folgt diesem Aufbau, indem es für den Bereich unmittelbar wirksamer Gemeinschaftsrechtsnormen zu ergründen sucht, unter welchen Voraussetzungen solchen Vorschriften einklagbare individuelle Rechtspositionen entnommen werden können. Vorangestellt ist dem Kapitel eine Untersuchung der logisch vorrangig zu beantwortenden Frage, ob der Individualbezug einer Gemeinschaftsnorm nicht bereits Voraussetzung ihrer unmittelbaren Wirkung ist.
Das fünfte Kapitel geht dann der Frage nach, wie die derart als einklagbar identifizierten gemeinschaftlichen Rechte in das deutsche System des Verwaltungsrechtsschutzes zu integrieren sind. Wiederum unterteilt in umsetzungsbedürftiges und unmittelbar wirksames Gemeinschaftsrecht wird ein Vorschlag erarbeitet, welche Veränderungen im Bereich der verwaltungsgerichtlichen Klagebefugnis vonnöten sind, um die europäischen Einflüsse aufnehmen zu können. Dabei ist sowohl den Vorgaben des deutschen Verfassungsrechts als auch des Gemeinschaftsrechts Beachtung zu schenken.

Den Abschluss der Arbeit bildet neben einer Zusammenfassung der Ergebnisse ein Überblick über die Konsequenzen der hier vorgeschlagenen Modifizierung der verwaltungsgerichtlichen Initiativberechtigung.

Inhaltsverzeichnis
Vorwort V
Abkürzungsverzeichnis VII

Einführung 1
§ 1 Ziele der Untersuchung 3
§ 2 Gang der Untersuchung 7

Kapitel 1: Verwaltungsprozessuale Konzeptionen
in Europa 9
§ 3  Die deutsche Konzeption 11
I. Die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG 11
II. § 42 Abs. 2 VwGO 14
1. Die Funktion der Klagebefugnis 15
2. Die deutsche Systementscheidung 16
3. Das subjektiv-öffentliche Recht 20
a) Abhängigkeit von den Grundrechten 23
b) Abhängigkeit vom einfachen Recht 24
§ 4 Die französische Konzeption 25
I. Die französische Systementscheidung 25
II. Die Regelung der Klagebefugnis 28
§ 5 Die englische Konzeption 35
I. Die historische Entwicklung 35
II. Die englische Systementscheidung 38
III. Die Klagearten 40
IV. Die Regelung der Klagebefugnis 42
§ 6 Die gemeinschaftsrechtliche Konzeption 47
I. Die Regelung der Klagebefugnis  49
1.  Nichtigkeitsklagen 49
a) Art. 230 Abs. 2 (ex Art. 173 Abs. 2) EGV 50
b) Art. 230 Abs. 3 (ex Art. 173 Abs. 3) EGV 50
c) Art. 230 Abs. 4 (ex Art. 173 Abs. 4) EGV 51
aa) Betroffenheit 52
bb) Die unmittelbare Betroffenheit 52
cc) Die individuelle Betroffenheit 54
dd) Klagen gegen Scheinverordnungen 55
d) Kritikpunkte 57
aa) Praxisferne Betrachtungsweise 57
bb) Entscheidender Zeitpunkt 57
2. Untätigkeitsklagen 58
II. Die Systementscheidung des Gemeinschaftsrechts 59
§ 7 Vergleich 63
I. Vergleich der Konzeptionen 63
II. Vergleich der Systementscheidungen 65
III. Vergleich der Anforderungen an die Klagebefugnis 68

Kapitel 2: Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben 71
§ 8 Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Rechtsschutz 75
I. Verwaltungsautonomie und Gerichtsschutzgarantie 76
II. Spezifische Anforderungen  79
1.  Effektivitätsgebot 80
2.  Diskriminierungsverbot 82
3.  Weitere Rechtsschutzgarantien 83
4.  Mindestgarantie 83
§ 9 Instrumentalisierung und Integration 85
I. Funktion subjektiver Rechte im Gemeinschaftsrecht 86
II. Konturen subjektiver Gemeinschaftsrechte 90
1.  Vergleich mit der deutschen Konzeption 90
2.  Vergleich mit dem Eigenverwaltungsrecht 92
Kapitel 3: Subjektive Rechte aus Umsetzungsrecht 95
§ 10 Rechtsprechung des EuGH 99
I. Die ältere Rechtsprechung des EuGH 99
II. Die umweltrechtliche Rechtsprechung des Gerichtshofes 100
1.  Grundwasserurteil 101
2.  Urteile zur Luftreinhaltung 102
3.  Oberflächenwasserurteil 103
4.  Vergaberechts- und Verbraucherschutzurteile 104
III. Die Schlussanträge der Generalanwälte 105
1.  Generalanwalt van Gerven 105
2.  Generalanwalt Mischo 106
3.  Generalanwalt Jacobs 107
IV. Analyse der Rechtsprechung sowie der Schlussanträge 110
1.  Unterschiede zur deutschen Praxis 110
2.  Notwendigkeit einheitlicher Kriterien 111
3.  Kriterien des Gerichtshofes und der Generalanwälte 112
§ 11 Positionen in der Literatur 117
I. Schutznormtheoretischer Ansatz 117
1.  Einzelne Vertreter dieser Auffassung 117
2.  Kritische Würdigung 118
II. Schutzzwecktheoretischer Ansatz 119
1.  Einzelne Vertreter dieser Auffassung 119
2.  Kritische Würdigung 123
III. Objektiv-rechtlicher Ansatz 124
1.  Einzelne Vertreter dieser Auffassung 124
2.  Kritische Würdigung 125
a) Anmerkungen zur Argumentation von Everling 126
b) Anmerkungen zur Argumentation von Kadelbach 126
IV. Vermittelnde Theorien 127
1.  Einzelne Vertreter dieser Auffassung 127
2.  Kritische Würdigung 128
V. Sonstige Meinungen 131
1.  Verschiedene Stellungnahmen 131
2.  Kritische Würdigung 132
§ 12 Lösungsvorschlag 133
I. Ausgangspunkt 133
II. Rechtsvergleichende Betrachtung 134
III. Die maßgeblichen Kriterien 134

Kapitel 4: Subjektive Rechte aus unmittelbar
anwendbarem Gemeinschaftsrecht 137
§ 13 Voraussetzungen unmittelbarer Wirkung von
Gemeinschaftsnormen 139
§ 14 Individualbezug als Voraussetzung unmittelbarer Wirkung 143
I. Rechtsprechung 143
1. Europäische Rechtsprechung 143
2. Deutsche Rechtsprechung 148
3. Analyse 148
II. Positionen in der Literatur 150
1. Verschiedene Stellungnahmen 151
2. Kritische Würdigung 153
III. Ergebnis 154
§ 15 Kriterien zur Ermittlung subjektiver Rechte 155
I. Rechtsprechung und Schlussanträge 156
1. Rechtsprechung des EuGH 156
2. Schlussanträge der Generalanwälte 160
3. Analyse 162
II. Positionen in der Literatur 167
1. Schutznormtheoretischer Ansatz 167
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 167
b) Kritische Würdigung 168
2. Allgemeiner Normvollziehungsanspruch 169
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 169
b) Kritische Würdigung 170
3. Subjektiver Ansatz 172
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 172
b) Kritische Würdigung 173
4. Subjektive Rechte infolge eigener Betroffenheit 175
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 175
b) Kritische Würdigung 176
5. Vermittelnder Ansatz 178
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 178
b) Kritische Würdigung 179
III. Lösungsvorschlag 180

Kapitel 5: Integration subjektiver Rechte
aus Gemeinschaftsrecht in das
deutsche Verwaltungsrecht 183
§ 16 Darstellung des Problems 185
I. Mögliche Integrationsformen 186
II. Vorgaben des deutschen Verfassungsrechts 187
§ 17 Integration subjektiver Rechte aus Umsetzungsrecht 191
I. Vorgaben des Gemeinschaftsrechts 192
1. Vorgaben des Primärrechts 192
2. Vorgaben der Richtlinien selbst 192
a) Umweltinformationsrichtlinie  193
aa) Die einzelnen Vorgaben 193
bb) Der gewählte Umsetzungsmodus 194
b) Bau- und Liefervergaberichtlinien 196
aa) Die einzelnen Vorgaben 196
bb) Der gewählte Umsetzungsmodus 197
c) Zusammenfassung 200
II. Vorgaben der europäischen Judikative 201
1. Vorgaben des EuGH 201
2. Vorgaben von Generalanwalt Jacobs 203
3. Analyse 204
III. Positionen in der Literatur 205
1. Prozessuale Lösung über § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO 206
a) Der Ansatz Wahls 206
b) Kritische Würdigung 206
aa) Spezifische Einwände gegen die Meinung Wahls 207
bb) Grundsätzliche Einwände gegen eine
zweispurige Behandlung 208
2. Unveränderte Beibehaltung der Schutznormlehre 211
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 211
b) Kritische Würdigung 212
3. Modifizierung der Schutznormlehre 213
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 213
aa) Die Ansicht Schochs 213
bb) Die Ansicht Ruthigs 214
cc) Die Ansicht Classens 215
dd) Sonstige Ansichten 216
b) Kritische Würdigung 218
4. Partielle Aufgabe des subjektiv-öffentlichen Rechts 221
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 221
b) Kritische Würdigung 223
5. Differenzierende Meinungen 225
a) Einzelne Vertreter dieser Auffassung 225
b) Kritische Würdigung 226
IV. Lösungsvorschlag 227
1. Notwendigkeit eines Richtungswechsels 227
2. Die anzuwendenden Integrationskriterien 229
§ 18 Integration unmittelbar wirkender Rechte 233
I. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes 234
II. Rechtsprechung deutscher Gerichte 235
III. Positionen der Literatur 235
1. Verschiedene Stellungnahmen 235
2. Kritische Würdigung 237
IV. Eigener Vorschlag 238

Schlussbetrachtung 241
§ 19 Zusammenfassung der Ergebnisse 243
I. Ermittlung klagefähiger Rechte aus Gemeinschaftsrecht 243
II. Integration gemeinschaftsrechtlicher Klagerechte 244
§ 20 Konsequenzen für das deutsche Recht 245
I. Zulässigkeit und Begründetheit 246
II. Verhältnis von Klagebefugnis und Kontrolldichte 248
1. Die Kontrolldichte deutscher Verwaltungsgerichte 248
2. Die Kontrolldichte des Europäischen Gerichtshofes 249
3. Änderungsbedarf im deutschen Recht 251
III. Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung 255
§ 21 Ausblick 259
Autorenverzeichnis 261 

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